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新華社北京6月26日電 近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見(jiàn)》，并發(fā)出通知，要求各地區各部門(mén)結合實(shí)際認真貫徹落實(shí)。

      《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見(jiàn)》全文如下。

      建立以國家公園為主體的自然保護地體系，是貫徹習近平生態(tài)文明思想的重大舉措，是黨的十九大提出的重大改革任務(wù)。自然保護地是生態(tài)建設的核心載體、中華民族的寶貴財富、美麗中國的重要象征，在維護國家生態(tài)安全中居于首要地位。我國經(jīng)過(guò)60多年的努力，已建立數量眾多、類(lèi)型豐富、功能多樣的各級各類(lèi)自然保護地，在保護生物多樣性、保存自然遺產(chǎn)、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和維護國家生態(tài)安全方面發(fā)揮了重要作用，但仍然存在重疊設置、多頭管理、邊界不清、權責不明、保護與發(fā)展矛盾突出等問(wèn)題。為加快建立以國家公園為主體的自然保護地體系，提供高質(zhì)量生態(tài)產(chǎn)品，推進(jìn)美麗中國建設，現提出如下意見(jiàn)。

一、總體要求

      （一）指導思想。以習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會(huì )精神，貫徹落實(shí)習近平生態(tài)文明思想，認真落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，緊緊圍繞統籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調推進(jìn)“四個(gè)全面”戰略布局，牢固樹(shù)立新發(fā)展理念，以保護自然、服務(wù)人民、永續發(fā)展為目標，加強頂層設計，理順管理體制，創(chuàng )新運行機制，強化監督管理，完善政策支撐，建立分類(lèi)科學(xué)、布局合理、保護有力、管理有效的以國家公園為主體的自然保護地體系，確保重要自然生態(tài)系統、自然遺跡、自然景觀(guān)和生物多樣性得到系統性保護，提升生態(tài)產(chǎn)品供給能力，維護國家生態(tài)安全，為建設美麗中國、實(shí)現中華民族永續發(fā)展提供生態(tài)支撐。

      （二）基本原則

      ——堅持嚴格保護，世代傳承。牢固樹(shù)立尊重自然、順應自然、保護自然的生態(tài)文明理念，把應該保護的地方都保護起來(lái)，做到應保盡保，讓當代人享受到大自然的饋贈和天藍地綠水凈、鳥(niǎo)語(yǔ)花香的美好家園，給子孫后代留下寶貴自然遺產(chǎn)。

      ——堅持依法確權，分級管理。按照山水林田湖草是一個(gè)生命共同體的理念，改革以部門(mén)設置、以資源分類(lèi)、以行政區劃分設的舊體制，整合優(yōu)化現有各類(lèi)自然保護地，構建新型分類(lèi)體系，實(shí)施自然保護地統一設置，分級管理、分區管控，實(shí)現依法有效保護。

      ——堅持生態(tài)為民，科學(xué)利用。踐行綠水青山就是金山銀山理念，探索自然保護和資源利用新模式，發(fā)展以生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化為主體的生態(tài)經(jīng)濟體系，不斷滿(mǎn)足人民群眾對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境、優(yōu)良生態(tài)產(chǎn)品、優(yōu)質(zhì)生態(tài)服務(wù)的需要。

      ——堅持政府主導，多方參與。突出自然保護地體系建設的社會(huì )公益性，發(fā)揮政府在自然保護地規劃、建設、管理、監督、保護和投入等方面的主體作用。建立健全政府、企業(yè)、社會(huì )組織和公眾參與自然保護的長(cháng)效機制。

      ——堅持中國特色，國際接軌。立足國情，繼承和發(fā)揚我國自然保護的探索和創(chuàng )新成果。借鑒國際經(jīng)驗，注重與國際自然保護體系對接，積極參與全球生態(tài)治理，共謀全球生態(tài)文明建設。

      （三）總體目標。建成中國特色的以國家公園為主體的自然保護地體系，推動(dòng)各類(lèi)自然保護地科學(xué)設置，建立自然生態(tài)系統保護的新體制新機制新模式，建設健康穩定高效的自然生態(tài)系統，為維護國家生態(tài)安全和實(shí)現經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展筑牢基石，為建設富強民主文明和諧美麗的社會(huì )主義現代化強國奠定生態(tài)根基。

      到2020年，提出國家公園及各類(lèi)自然保護地總體布局和發(fā)展規劃，完成國家公園體制試點(diǎn)，設立一批國家公園，完成自然保護地勘界立標并與生態(tài)保護紅線(xiàn)銜接，制定自然保護地內建設項目負面清單，構建統一的自然保護地分類(lèi)分級管理體制。到2025年，健全國家公園體制，完成自然保護地整合歸并優(yōu)化，完善自然保護地體系的法律法規、管理和監督制度，提升自然生態(tài)空間承載力，初步建成以國家公園為主體的自然保護地體系。到2035年，顯著(zhù)提高自然保護地管理效能和生態(tài)產(chǎn)品供給能力，自然保護地規模和管理達到世界先進(jìn)水平，全面建成中國特色自然保護地體系。自然保護地占陸域國土面積18%以上。

二、構建科學(xué)合理的自然保護地體系

      （四）明確自然保護地功能定位。自然保護地是由各級政府依法劃定或確認，對重要的自然生態(tài)系統、自然遺跡、自然景觀(guān)及其所承載的自然資源、生態(tài)功能和文化價(jià)值實(shí)施長(cháng)期保護的陸域或海域。建立自然保護地目的是守護自然生態(tài)，保育自然資源，保護生物多樣性與地質(zhì)地貌景觀(guān)多樣性，維護自然生態(tài)系統健康穩定，提高生態(tài)系統服務(wù)功能；服務(wù)社會(huì )，為人民提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，為全社會(huì )提供科研、教育、體驗、游憩等公共服務(wù)；維持人與自然和諧共生并永續發(fā)展。要將生態(tài)功能重要、生態(tài)環(huán)境敏感脆弱以及其他有必要嚴格保護的各類(lèi)自然保護地納入生態(tài)保護紅線(xiàn)管控范圍。

      （五）科學(xué)劃定自然保護地類(lèi)型。按照自然生態(tài)系統原真性、整體性、系統性及其內在規律，依據管理目標與效能并借鑒國際經(jīng)驗，將自然保護地按生態(tài)價(jià)值和保護強度高低依次分為3類(lèi)。

      國家公園：是指以保護具有國家代表性的自然生態(tài)系統為主要目的，實(shí)現自然資源科學(xué)保護和合理利用的特定陸域或海域，是我國自然生態(tài)系統中最重要、自然景觀(guān)最獨特、自然遺產(chǎn)最精華、生物多樣性最富集的部分，保護范圍大，生態(tài)過(guò)程完整，具有全球價(jià)值、國家象征，國民認同度高。

      自然保護區：是指保護典型的自然生態(tài)系統、珍稀瀕危野生動(dòng)植物種的天然集中分布區、有特殊意義的自然遺跡的區域。具有較大面積，確保主要保護對象安全，維持和恢復珍稀瀕危野生動(dòng)植物種群數量及賴(lài)以生存的棲息環(huán)境。

      自然公園：是指保護重要的自然生態(tài)系統、自然遺跡和自然景觀(guān)，具有生態(tài)、觀(guān)賞、文化和科學(xué)價(jià)值，可持續利用的區域。確保森林、海洋、濕地、水域、冰川、草原、生物等珍貴自然資源，以及所承載的景觀(guān)、地質(zhì)地貌和文化多樣性得到有效保護。包括森林公園、地質(zhì)公園、海洋公園、濕地公園等各類(lèi)自然公園。

      制定自然保護地分類(lèi)劃定標準，對現有的自然保護區、風(fēng)景名勝區、地質(zhì)公園、森林公園、海洋公園、濕地公園、冰川公園、草原公園、沙漠公園、草原風(fēng)景區、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區、野生植物原生境保護區（點(diǎn)）、自然保護小區、野生動(dòng)物重要棲息地等各類(lèi)自然保護地開(kāi)展綜合評價(jià)，按照保護區域的自然屬性、生態(tài)價(jià)值和管理目標進(jìn)行梳理調整和歸類(lèi)，逐步形成以國家公園為主體、自然保護區為基礎、各類(lèi)自然公園為補充的自然保護地分類(lèi)系統。

      （六）確立國家公園主體地位。做好頂層設計，科學(xué)合理確定國家公園建設數量和規模，在總結國家公園體制試點(diǎn)經(jīng)驗基礎上，制定設立標準和程序，劃建國家公園。確立國家公園在維護國家生態(tài)安全關(guān)鍵區域中的首要地位，確保國家公園在保護最珍貴、最重要生物多樣性集中分布區中的主導地位，確定國家公園保護價(jià)值和生態(tài)功能在全國自然保護地體系中的主體地位。國家公園建立后，在相同區域一律不再保留或設立其他自然保護地類(lèi)型。

      （七）編制自然保護地規劃。落實(shí)國家發(fā)展規劃提出的國土空間開(kāi)發(fā)保護要求，依據國土空間規劃，編制自然保護地規劃，明確自然保護地發(fā)展目標、規模和劃定區域，將生態(tài)功能重要、生態(tài)系統脆弱、自然生態(tài)保護空缺的區域規劃為重要的自然生態(tài)空間，納入自然保護地體系。

      （八）整合交叉重疊的自然保護地。以保持生態(tài)系統完整性為原則，遵從保護面積不減少、保護強度不降低、保護性質(zhì)不改變的總體要求，整合各類(lèi)自然保護地，解決自然保護地區域交叉、空間重疊的問(wèn)題，將符合條件的優(yōu)先整合設立國家公園，其他各類(lèi)自然保護地按照同級別保護強度優(yōu)先、不同級別低級別服從高級別的原則進(jìn)行整合，做到一個(gè)保護地、一套機構、一塊牌子。

      （九）歸并優(yōu)化相鄰自然保護地。制定自然保護地整合優(yōu)化辦法，明確整合歸并規則，嚴格報批程序。對同一自然地理單元內相鄰、相連的各類(lèi)自然保護地，打破因行政區劃、資源分類(lèi)造成的條塊割裂局面，按照自然生態(tài)系統完整、物種棲息地連通、保護管理統一的原則進(jìn)行合并重組，合理確定歸并后的自然保護地類(lèi)型和功能定位，優(yōu)化邊界范圍和功能分區，被歸并的自然保護地名稱(chēng)和機構不再保留，解決保護管理分割、保護地破碎和孤島化問(wèn)題，實(shí)現對自然生態(tài)系統的整體保護。在上述整合和歸并中，對涉及國際履約的自然保護地，可以暫時(shí)保留履行相關(guān)國際公約時(shí)的名稱(chēng)。

三、建立統一規范高效的管理體制

      （十）統一管理自然保護地。理順現有各類(lèi)自然保護地管理職能，提出自然保護地設立、晉（降）級、調整和退出規則，制定自然保護地政策、制度和標準規范，實(shí)行全過(guò)程統一管理。建立統一調查監測體系，建設智慧自然保護地，制定以生態(tài)資產(chǎn)和生態(tài)服務(wù)價(jià)值為核心的考核評估指標體系和辦法。各地區各部門(mén)不得自行設立新的自然保護地類(lèi)型。

      （十一）分級行使自然保護地管理職責。結合自然資源資產(chǎn)管理體制改革，構建自然保護地分級管理體制。按照生態(tài)系統重要程度，將國家公園等自然保護地分為中央直接管理、中央地方共同管理和地方管理3類(lèi)，實(shí)行分級設立、分級管理。中央直接管理和中央地方共同管理的自然保護地由國家批準設立；地方管理的自然保護地由省級政府批準設立，管理主體由省級政府確定。探索公益治理、社區治理、共同治理等保護方式。

      （十二）合理調整自然保護地范圍并勘界立標。制定自然保護地范圍和區劃調整辦法，依規開(kāi)展調整工作。制定自然保護地邊界勘定方案、確認程序和標識系統，開(kāi)展自然保護地勘界定標并建立矢量數據庫，與生態(tài)保護紅線(xiàn)銜接，在重要地段、重要部位設立界樁和標識牌。確因技術(shù)原因引起的數據、圖件與現地不符等問(wèn)題可以按管理程序一次性糾正。

      （十三）推進(jìn)自然資源資產(chǎn)確權登記。進(jìn)一步完善自然資源統一確權登記辦法，每個(gè)自然保護地作為獨立的登記單元，清晰界定區域內各類(lèi)自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權主體，劃清各類(lèi)自然資源資產(chǎn)所有權、使用權的邊界，明確各類(lèi)自然資源資產(chǎn)的種類(lèi)、面積和權屬性質(zhì)，逐步落實(shí)自然保護地內全民所有自然資源資產(chǎn)代行主體與權利內容，非全民所有自然資源資產(chǎn)實(shí)行協(xié)議管理。

      （十四）實(shí)行自然保護地差別化管控。根據各類(lèi)自然保護地功能定位，既嚴格保護又便于基層操作，合理分區，實(shí)行差別化管控。國家公園和自然保護區實(shí)行分區管控，原則上核心保護區內禁止人為活動(dòng)，一般控制區內限制人為活動(dòng)。自然公園原則上按一般控制區管理，限制人為活動(dòng)。結合歷史遺留問(wèn)題處理，分類(lèi)分區制定管理規范。

四、創(chuàng )新自然保護地建設發(fā)展機制

      （十五）加強自然保護地建設。以自然恢復為主，輔以必要的人工措施，分區分類(lèi)開(kāi)展受損自然生態(tài)系統修復。建設生態(tài)廊道、開(kāi)展重要棲息地恢復和廢棄地修復。加強野外保護站點(diǎn)、巡護路網(wǎng)、監測監控、應急救災、森林草原防火、有害生物防治和疫源疫病防控等保護管理設施建設，利用高科技手段和現代化設備促進(jìn)自然保育、巡護和監測的信息化、智能化。配置管理隊伍的技術(shù)裝備，逐步實(shí)現規范化和標準化。

      （十六）分類(lèi)有序解決歷史遺留問(wèn)題。對自然保護地進(jìn)行科學(xué)評估，將保護價(jià)值低的建制城鎮、村屯或人口密集區域、社區民生設施等調整出自然保護地范圍。結合精準扶貧、生態(tài)扶貧，核心保護區內原住居民應實(shí)施有序搬遷，對暫時(shí)不能搬遷的，可以設立過(guò)渡期，允許開(kāi)展必要的、基本的生產(chǎn)活動(dòng)，但不能再擴大發(fā)展。依法清理整治探礦采礦、水電開(kāi)發(fā)、工業(yè)建設等項目，通過(guò)分類(lèi)處置方式有序退出；根據歷史沿革與保護需要，依法依規對自然保護地內的耕地實(shí)施退田還林還草還湖還濕。

      （十七）創(chuàng )新自然資源使用制度。按照標準科學(xué)評估自然資源資產(chǎn)價(jià)值和資源利用的生態(tài)風(fēng)險，明確自然保護地內自然資源利用方式，規范利用行為，全面實(shí)行自然資源有償使用制度。依法界定各類(lèi)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權主體的權利和義務(wù)，保護原住居民權益，實(shí)現各產(chǎn)權主體共建保護地、共享資源收益。制定自然保護地控制區經(jīng)營(yíng)性項目特許經(jīng)營(yíng)管理辦法，建立健全特許經(jīng)營(yíng)制度，鼓勵原住居民參與特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，探索自然資源所有者參與特許經(jīng)營(yíng)收益分配機制。對劃入各類(lèi)自然保護地內的集體所有土地及其附屬資源，按照依法、自愿、有償的原則，探索通過(guò)租賃、置換、贖買(mǎi)、合作等方式維護產(chǎn)權人權益，實(shí)現多元化保護。

      （十八）探索全民共享機制。在保護的前提下，在自然保護地控制區內劃定適當區域開(kāi)展生態(tài)教育、自然體驗、生態(tài)旅游等活動(dòng)，構建高品質(zhì)、多樣化的生態(tài)產(chǎn)品體系。完善公共服務(wù)設施，提升公共服務(wù)功能。扶持和規范原住居民從事環(huán)境友好型經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，踐行公民生態(tài)環(huán)境行為規范，支持和傳承傳統文化及人地和諧的生態(tài)產(chǎn)業(yè)模式。推行參與式社區管理，按照生態(tài)保護需求設立生態(tài)管護崗位并優(yōu)先安排原住居民。建立志愿者服務(wù)體系，健全自然保護地社會(huì )捐贈制度，激勵企業(yè)、社會(huì )組織和個(gè)人參與自然保護地生態(tài)保護、建設與發(fā)展。

五、加強自然保護地生態(tài)環(huán)境監督考核

      實(shí)行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度，強化自然保護地監測、評估、考核、執法、監督等，形成一整套體系完善、監管有力的監督管理制度。

      （十九）建立監測體系。建立國家公園等自然保護地生態(tài)環(huán)境監測制度，制定相關(guān)技術(shù)標準，建設各類(lèi)各級自然保護地“天空地一體化”監測網(wǎng)絡(luò )體系，充分發(fā)揮地面生態(tài)系統、環(huán)境、氣象、水文水資源、水土保持、海洋等監測站點(diǎn)和衛星遙感的作用，開(kāi)展生態(tài)環(huán)境監測。依托生態(tài)環(huán)境監管平臺和大數據，運用云計算、物聯(lián)網(wǎng)等信息化手段，加強自然保護地監測數據集成分析和綜合應用，全面掌握自然保護地生態(tài)系統構成、分布與動(dòng)態(tài)變化，及時(shí)評估和預警生態(tài)風(fēng)險，并定期統一發(fā)布生態(tài)環(huán)境狀況監測評估報告。對自然保護地內基礎設施建設、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)等人類(lèi)活動(dòng)實(shí)施全面監控。

      （二十）加強評估考核。組織對自然保護地管理進(jìn)行科學(xué)評估，及時(shí)掌握各類(lèi)自然保護地管理和保護成效情況，發(fā)布評估結果。適時(shí)引入第三方評估制度。對國家公園等各類(lèi)自然保護地管理進(jìn)行評價(jià)考核，根據實(shí)際情況，適時(shí)將評價(jià)考核結果納入生態(tài)文明建設目標評價(jià)考核體系，作為黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部綜合評價(jià)及責任追究、離任審計的重要參考。

      （二十一）嚴格執法監督。制定自然保護地生態(tài)環(huán)境監督辦法，建立包括相關(guān)部門(mén)在內的統一執法機制，在自然保護地范圍內實(shí)行生態(tài)環(huán)境保護綜合執法，制定自然保護地生態(tài)環(huán)境保護綜合執法指導意見(jiàn)。強化監督檢查，定期開(kāi)展“綠盾”自然保護地監督檢查專(zhuān)項行動(dòng)，及時(shí)發(fā)現涉及自然保護地的違法違規問(wèn)題。對違反各類(lèi)自然保護地法律法規等規定，造成自然保護地生態(tài)系統和資源環(huán)境受到損害的部門(mén)、地方、單位和有關(guān)責任人員，按照有關(guān)法律法規嚴肅追究責任，涉嫌犯罪的移送司法機關(guān)處理。建立督查機制，對自然保護地保護不力的責任人和責任單位進(jìn)行問(wèn)責，強化地方政府和管理機構的主體責任。

六、保障措施

      （二十二）加強黨的領(lǐng)導。地方各級黨委和政府要增強“四個(gè)意識”，嚴格落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護黨政同責、一崗雙責，擔負起相關(guān)自然保護地建設管理的主體責任，建立統籌推進(jìn)自然保護地體制改革的工作機制，將自然保護地發(fā)展和建設管理納入地方經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展規劃。各相關(guān)部門(mén)要履行好自然保護職責，加強統籌協(xié)調，推動(dòng)工作落實(shí)。重大問(wèn)題及時(shí)報告黨中央、國務(wù)院。

      （二十三）完善法律法規體系。加快推進(jìn)自然保護地相關(guān)法律法規和制度建設，加大法律法規立改廢釋工作力度。修改完善自然保護區條例，突出以國家公園保護為主要內容，推動(dòng)制定出臺自然保護地法，研究提出各類(lèi)自然公園的相關(guān)管理規定。在自然保護地相關(guān)法律、行政法規制定或修訂前，自然保護地改革措施需要突破現行法律、行政法規規定的，要按程序報批，取得授權后施行。

      （二十四）建立以財政投入為主的多元化資金保障制度。統籌包括中央基建投資在內的各級財政資金，保障國家公園等各類(lèi)自然保護地保護、運行和管理。國家公園體制試點(diǎn)結束后，結合試點(diǎn)情況完善國家公園等自然保護地經(jīng)費保障模式；鼓勵金融和社會(huì )資本出資設立自然保護地基金，對自然保護地建設管理項目提供融資支持。健全生態(tài)保護補償制度，將自然保護地內的林木按規定納入公益林管理，對集體和個(gè)人所有的商品林，地方可依法自主優(yōu)先贖買(mǎi)；按自然保護地規模和管護成效加大財政轉移支付力度，加大對生態(tài)移民的補償扶持投入。建立完善野生動(dòng)物肇事?lián)p害賠償制度和野生動(dòng)物傷害保險制度。

      （二十五）加強管理機構和隊伍建設。自然保護地管理機構會(huì )同有關(guān)部門(mén)承擔生態(tài)保護、自然資源資產(chǎn)管理、特許經(jīng)營(yíng)、社會(huì )參與和科研宣教等職責，當地政府承擔自然保護地內經(jīng)濟發(fā)展、社會(huì )管理、公共服務(wù)、防災減災、市場(chǎng)監管等職責。按照優(yōu)化協(xié)同高效的原則，制定自然保護地機構設置、職責配置、人員編制管理辦法，探索自然保護地群的管理模式。適當放寬艱苦地區自然保護地專(zhuān)業(yè)技術(shù)職務(wù)評聘條件，建設高素質(zhì)專(zhuān)業(yè)化隊伍和科技人才團隊。引進(jìn)自然保護地建設和發(fā)展急需的管理和技術(shù)人才。通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)等現代化、高科技教學(xué)手段，積極開(kāi)展崗位業(yè)務(wù)培訓，實(shí)行自然保護地管理機構工作人員繼續教育全覆蓋。

      （二十六）加強科技支撐和國際交流。設立重大科研課題，對自然保護地關(guān)鍵領(lǐng)域和技術(shù)問(wèn)題進(jìn)行系統研究。建立健全自然保護地科研平臺和基地，促進(jìn)成熟科技成果轉化落地。加強自然保護地標準化技術(shù)支撐工作。自然保護地資源可持續經(jīng)營(yíng)管理、生態(tài)旅游、生態(tài)康養等活動(dòng)可研究建立認證機制。充分借鑒國際先進(jìn)技術(shù)和體制機制建設經(jīng)驗，積極參與全球自然生態(tài)系統保護，承擔并履行好與發(fā)展中大國相適應的國際責任，為全球提供自然保護的中國方案。